Más allá de los buenos deseos del gobierno al impulsar el gasto en infraestructura, la economía tendrá que sentar las bases para una verdadera estrategia contracíclica de largo plazo
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El ciclo actual de la economía mexicana transita al filo de la navaja y en el terreno de los supuestos. El gobierno federal intenta desafiar al shock externo que ha impuesto la recesión de la economía estadounidense con un gasto superior a los 500,000 millones de pesos.
Antes, sin embargo, las variables dominan el escenario: que la Reforma Hacendaria resulte exitosa para financiar el 65% del histórico presupuesto asignado a proyectos de infraestructura; que la banca comercial apuntale la participación de inversionistas privados en carreteras; y la condición más importante que, por tercer año consecutivo, la economía mexicana registre excedentes en sus finanzas públicas por concepto de exportaciones petroleras.
Hasta ahora, la tendencia mundial en el precio del petróleo favorece a la administración de Felipe Calderón; en la Ley de Ingresos se fijó un precio de 49 dólares para el barril de petróleo de mezcla mexicana, pero ya en enero la cotización cerraba en 80.12 dólares y, hasta la primera quincena de febrero, promedió 77.76 dólares. Sin embargo, nada está dicho.
A diferencia de Chile que acumuló recursos y superávit fiscal gracias a la bonanza en los precios del cobre, para después aplicarlo en proyectos de inversión, México y sus políticas llamadas "contracíclicas" dependen de lo que obtenga en el futuro.
Tras dos años de excedentes petroleros, que se destinaron a cubrir el gasto corriente, "mejorar el balance público" —como lo explicó en 2005 la Secretaría de Hacienda—, a cubrir las demandas de recursos por parte de los gobiernos estatales y, en menor medida, a reinvertir en Pemex, en las arcas públicas no hay registro claro de los remanentes del maná petrolero.
En 2007, el gobierno chileno logró el superávit más alto de los últimos 20 años. Los históricos precios del cobre permitieron que las finanzas del gobierno de Michelle Bachelet acumularan un saldo positivo de 14,453 millones de dólares, el 8.7% de su PIB.
México no siguió la receta keynesiana de generar, en época de ingresos altos, el superávit fiscal necesario para que, en el caso de aletargamiento económico, pudiera combatir cualquier shock y mantener así la salud de sus ciclos económicos. Al cierre de 2007, el superávit fiscal de la economía mexicana fue de 1,040 millones de pesos –apenas 100 millones de dólares–, el 0.01% del PIB. Ésa era la meta del gobierno federal. En 2006, la situación fue casi la misma: un superávit de 0.23%. No tener déficit ha sido el máximo logro de los últimos años.
MENOS DISPENDIO, LA CLAVE
La SHCP colocó en 2.8% el piso para la tasa de crecimiento del PIB respecto a la expectativa de 3.5% que había reportado en sus Criterios de Política Económica. Con la recesión de la economía estadounidense no sólo se esfumó en las expectativas públicas y privadas el medio punto porcentual prometido con la aprobación de la Reforma Hacendaria sino que se ajustó la dinámica del PIB a niveles de 2.8%.
Así, la única certeza en el manejo del Presupuesto de Egresos está relacionada con la adecuada y oportuna aplicación del gasto público disponible así como con la rendición de cuentas. Ésta fue, de hecho, una de las condiciones impuestas por los legisladores para aprobar la Reforma Hacendaria.
Al frente de la Subsecretaría de Egresos, Dionisio Pérez Jácome, se ha fijado la meta de cerrar el sexenio con un ajuste de 20% en el gasto corriente con el que Felipe Calderón inició su gobierno. El trabajo está en curso: a la reducción de 25,000 millones en gastos personales que se logró gracias al Programa de Austeridad, se suman 18,400 millones de pesos que exigieron los legisladores para aprobar los cambios tributarios.
El control sobre el dispendio no podía ser más oportuno, sobre todo ahora que la Reforma Hacendaria enfrenta la resistencia de los contribuyentes.
En medio de la ola de amparos contra el Impuesto Empresarial de Tasa Única (IETU) –que representaría ingresos por 110,600 millones de pesos (1.1% del PIB)—, Agustín Cartens espera que el presupuesto para infraestructura provenga hasta en un 65% de los recursos obtenidos de la Reforma Hacendaria que, en total, sumarían 136,000 millones de pesos.
Pérez Jácome habla de 500,000 millones de pesos para inversión en proyectos de infraestructura, los cuales deberán comenzar a ejercerse a partir de este primer trimestre.
El reto, dice el funcionario en entrevista, no es sólo contar con los recursos. Ése es sólo el primer paso. Lo relevante será cómo y cuándo se gasten.
La recolección de los recursos no será sencilla. Al menos se han presentado 6,000 juicios para demandar la suspensión del IETU, de acuerdo con información del Poder Judicial. A Pérez Jácome, sin embargo, la resistencia al pago de esta nueva contribución no le preocupa y aunque se trata de un tema que corresponde a la Subsecretaría de Ingresos, a cargo de José Antonio Mead, dice convencido en una especie de desafío: "La mejor forma de enfrentar las obligaciones que impone el IETU es invertir para lograr la deducibilidad del gravamen."
México a diferencia de EU, que optó por una política fiscal contracíclica, que expande el gasto aún a costa del déficit fiscal. Se decidió por la inversión. El único problema, aseguran los analistas, es que México aún no cuenta con los recursos necesarios, lo que pondría en desventaja la estrategia que Pérez Jácome define como "contracíclica por el lado del gasto".
Algunos analistas critican las políticas contracíclicas que pueden generar efectos adversos en la inversión del sector privado y en su capacidad para generar empleos. "Una política fiscal contracíclica puede convertirse en contraproductiva", dicen los analistas David B. Gordon y Eric M. Beeper, investigadores de la Universidad de Indiana y coautores de un análisis sobre los efectos de este tipo de estrategias. Al final y, sin un robusto superávit fiscal, siempre se corre el riesgo de que el gasto del gobierno se termine financiando con deuda, aseguran los analistas.
Ahora, el gobierno federal impulsa una inversión que representa el 5% del PIB y que sumaría más de 500,000 millones de pesos para recursos en infraestructura y que depende de la Reforma Hacendaria y, en el peor de los escenarios, de los recursos excedentes de las ventas de petróleo en el exterior. Por ello, Pérez Jácome descarta que se presenten recortes al gasto público.
Por primera vez, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) incluye la creación y operación de los Fondos de Estabilización para Ingresos Petroleros.
"Tenemos afortunadamente un escenario muy diferente al que había antes: El precio del petróleo en el Presupuesto de Egresos de alrededor de 49 dólares por barril y estamos viendo que la mezcla mexicana se vende en 79 dólares por barril", dice optimista el Subsecretario de Egresos, Dionisio Pérez Jácome.
Es probable, agrega, que dadas las estimaciones y el comportamiento de los contratos a futuro del mercado petrolero, México tenga un ingreso mayor para fortalecer su presupuesto en 2008.
La LFPRH establece qué hacer con los ingresos de los excedentes por el precio del petróleo. No habrá espacios para la discrecionalidad. Pérez Jácome recuerda: "Estos ingresos, en caso de presentarse, se dirigirán a diferentes fondos de estabilización tanto para Pemex como para los estados y se tienen reglas para que, una vez que se llenen estos fondos, pueda utilizarse el ingreso excedente en inversión en infraestructura".
A contracorriente, la recesión económica en Estados Unidos pondrá a prueba a la Reforma Hacendaria y al blindaje que se pretende construir este año a través de la inversión pública y privada en infraestructura.
La tendencia en la aplicación del gasto y el primer intento de despetrolizar a la economía no podía ser más oportuna. Sin embargo, los analistas se preguntan si será suficiente o, al final, los excedentes del petróleo llegarán otra vez a salvar la economía.
"Adelantaremos el Presupuesto"
Con el Presupuesto de Egresos (PE) más importante de la historia, el gobierno federal busca que antes del primer trimestre todas las dependencias cuenten con los recursos asignados para el 2008, con el propósito de evitar subejercicios. Dionisio Pérez Jácome, subsecretario de Egresos, explica la estrategia.
¿Cómo avanzar en la derrama de recursos?
Afortunadamente con la aprobación del PE antes del 15 de noviembre se contó con un periodo de tiempo que no teníamos antes para cargar el presupuesto y entregarlo. Se dio tiempo a las dependencias ejecutoras de iniciar los procesos de contratación y licitación; preparar los proyectos para lograr que comenzara a fluir a partir del primero de enero de este año por primera vez.
¿Cómo apoyará el ejercicio oportuno a la economía?
Nuestro esfuerzo va dirigido como gobierno federal a no tener subejercicios.
¿Cuáles son los grandes motores de la economía?
El principal motor es la inversión en infraestructura. Con el Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) tendremos recursos adicionales que pueden llegar a lo largo de la administración a cerca de 270,000 millones de pesos y que pueden ser empleados también en todo tipo de obras de infraestructura.
¿Dará la banca créditos a pesar de la crisis hipotecaria en EU?
Es necesario destacar el nivel de capitalización de la banca. Estamos mucho mejor que hace algunos años. El nivel de capitalización ha venido incrementándose; los intermediarios financieros se encuentran más sólidos que hace algunos años y yo creo que estamos muy bien preparados vía la regulación.
¿Se está generando una verdadera política contracíclica?
Estamos haciendo todo lo posible para tener una política de impulso, una política contracíclica en materia de gasto. La razón es tratar de adelantar el máximo del PE. Es muy importante lo que estamos haciendo en carreteras, hacer que se lleven a cabo los procesos de licitación, la firma de los convenios con los estados que antes tomaba tiempo. El presupuesto tan sólo para carreteras es de 39,000 millones de pesos y ya se empezó con las licitaciones y las firmas de convenio.
¿Cuál sería el impacto para la economía de la Reforma Energética?
Desde mi ámbito de competencia, yo creo que además de las políticas de gasto e inversión es muy importante la búsqueda de reformas como el sector energético para que el país logre una mayor competitividad que se traduciría en una mayor inversión.
¿En qué medida se cumplió el esfuerzo para hacer más eficiente el gasto público?
Fue un gran logro, uno de los pilares de la Reforma Hacendaria. Cuando llegue aquí me encuentro con la necesidad de avanzar en la implementación de estas reformas que fueron aprobadas o incluidas en el pilar de gasto. En eso estamos trabajando, creo que vamos a mejorar la calidad del gasto con la correcta aplicación de estas medidas que incluyen la presupuestación por resultados.
¿Cómo se mejorará la rendición de cuentas?
El gasto federalizado ahora podrá ser vigilado por la Auditoria Superior de la Federación (ASF) que se fortalece. Una vez aprobada una reforma constitucional se tendrán que establecer órganos de fiscalización espejos a la ASF para vigilar el gasto de los estados.
¿Qué podemos esperar para el PE 2009?
Es prematuro hablar de las grandes líneas. A mitad del año, una vez que tengamos los Criterios de Política Económica tendremos una primera aproximación de lo que será el PE. Como línea necesitamos impulsar la infraestructura, los presupuestos multianuales, defender el gasto con rostro humano, el gasto social.
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Fernando V. Ochoa
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